Introducción
La Oficina Nacional de Evaluación (ONE en adelante) publicó Metodología y guía de Valor por Dinero (la Guía, en adelante), elaborada con apoyo del Banco Europeo de Inversiones e InvestEU (ONE 2025). Es el primer marco metodológico oficial español para responder a la pregunta que, idealmente, debe preceder a toda licitación de una concesión: ¿genera la concesión más valor que si la Administración la ejecuta y gestiona por si misma?.
Para responder esta pregunta se han desarrollado, fundamentalmente en los países anglosajones, varias metodologías, de distinta naturaleza (un resumen de los mismos puede encontrarse en la página de recursos del World Bank sobre PPP – https://ppp.worldbank.org/assessing-value-money-ppp-). En el ámbito del análisis cuantitativo el instrumento más utilizado, al que vamos a dedicar esta serie de entradas del blog, es el Comparador de Sector Público (Public Sector Comparator -CSP-).
Una cuestión previa: sobre la obligatoriedad del informe de la ONE y sus efectos.
Como es sabido, la ONE es un órgano colegiado integrado en la OIReScon, regulado en el artículo 333 de la Ley 9/2017 de 8 de noviembre, de contratos del Sector Público (LCSP en adelante). Su función es analizar la sostenibilidad financiera de los contratos de concesión de obras y servicios antes de su licitación. Su desarrollo normativo se produce en la Orden HFP/1381/2021, de 9 de diciembre, por la que se regula la organización y funcionamiento de la Oficina Nacional de Evaluación.
El informe de la ONE es preceptivo en dos supuestos:
1. Con carácter previo a la licitación de contratos de concesión de obras y de concesión de servicios cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias:
A. Cuando el valor estimado del contrato supera el millón de euros y se realicen aportaciones públicas a la construcción o explotación, o, en general, cualquier medida de apoyo a la financiación del concesionario.
B. Cuando la tarifa es asumida total o parcialmente por el poder adjudicador, cuando el importe de las obras o los gastos de primer establecimiento superen un millón de euros.
2. Con carácter previo a la adopción de los acuerdos de restablecimiento del equilibrio de las concesiones de obras o servicios en dos circunstancias:
A. Cuando la licitación de la concesión haya sido previamente informada por la ONE.
B. Cuando, aún sin haber sido informadas, supongan la incorporación en el contrato de alguno de los elementos previstos en estas.
El informe de la ONE no es vinculante, aunque cuando la Entidad destinataria del informe se aparte de sus recomendaciones, deberá motivarlo en un informe que se incorporará al expediente de contratación y deberá ser publicado en su perfil del contratante (artículo 333.6 de la LCSP). Se establece así un mecanismo de comply or explain aplicado al sector público que puede llegar a tener relevancia procedimental (para determinar en vía de recurso, por ejemplo, si concurre la transferencia del riesgo operacional que en la regulación actual determina si nos encontramos ante un contrato de concesión).
La Memoria anual de actividad de la ONE correspondiente a 2025 refleja un crecimiento sostenido del número de solicitudes, con 81 solicitudes registradas durante ese ejercicio (ONE, 2025a).
La guía sobre metodología y guía de valor por dinero de la ONE.
La Guía establece una arquitectura metodológica en dos niveles que conviene considerar antes de hablar del CSP, que solo aparece en el segundo.
Primer nivel: el Análisis Multicriterio (AMC). Aplicable a todos los proyectos, evalúa nueve criterios cualitativos con pesos diferenciados según el tipo de contrato. Los criterios van desde la viabilidad jurídica y la capacidad de la entidad contratante para gestionar el proceso, hasta la estabilidad a largo plazo de la demanda, la expectativa de competencia entre licitadores y la posibilidad de definir outputs de servicio objetivos y medibles. Cada criterio genera una puntuación sobre una escala de 1 a 3, ponderada según su peso relativo. El umbral para considerar que un proyecto genera VpD en este análisis cualitativo es una puntuación final igual o superior a 60 puntos sobre 100. Cinco de los nueve criterios tienen carácter excluyente: puntuar 1 en cualquiera de ellos descarta la vía concesional independientemente del resultado global (ONE, 2025).
Segundo nivel: el Comparador Público-Privado (CPP). Este análisis cuantitativo es obligatorio únicamente para proyectos con inversión total igual o superior a 100 millones de euros. Monetiza el Valor por Dinero comparando el CSP con el coste de la opción concesional. Es aquí donde entra el instrumento que da título a esta serie de posts.
Qué es el Comparador del Sector Público
El CSP fue originalmente utilizado por el Reino Unido como instrumento de análisis de la PFI (Private Finance Initiative). El CSP ha sido puesto en cuestión en el Reino Unido, que lo mantiene en la actualidad, aunque después de una profunda reforma desarrollada por el Departamento del Tesoro en el año 2004 y más como un recurso analítico parcial dentro de un análisis más global (HM TREASURY 2026).
El CSP es la estimación del coste neto presente que asumiría la Administración si ejecuta el proyecto directamente (lo que implica con sus propios medios o mediante el auxilio de empresarios privados, aunque mediante contratos de obras, servicios o suministros), manteniendo exactamente el mismo nivel y calidad de servicio que se exige a la concesión. Es, por lo tanto, un precio de referencia interno con el que se compara la opción concesional. Como señala el Banco Mundial, el PSC convierte el concepto de VfM en una cifra monetaria comparable (INTERNATIONAL BANK FOR RECONSTRUCTION AND DEVELOPMENT, 2017).
Su estructura tiene cuatro componentes (ONE, 2025, DEPARTMENT OF INFRASTRUCTURE AND REGIONAL DEVELOPMENT 2008):
Coste base (Raw CSP). Que incluye todos los costes del proyecto: inversión inicial (CAPEX), operación y mantenimiento a lo largo de toda la vida del proyecto (OPEX), inversiones de reposición de activos, y costes de administración. Cabe hacer aquí algunas consideraciones (que desarrollaremos posteriormente en esta serie):
– Se utilizarán sólo flujos de caja reales (estamos construyendo un modelo financiero).
– Deben incluirse tanto costes directos como indirectos, siempre que estos últimos puedan ser adecuadamente asignados al proyecto.
– Se deducirán los ingresos de terceros que sean transferibles con el acuerdo concesional (tarifas, ingresos comerciales).
Ajuste por riesgos. El objeto de este ajuste es valorar los riesgos del proyecto, que se incorporan al coste base.
Se identifican dos categorías de riesgos:
– Riesgos transferidos, que se transferirán al concesionario (por ejemplo, sobrecostes de construcción, riesgos de demanda).
– Riesgos retenidos, que se soportan por la Administración en cualquiera de los dos modelos (cambios legislativos, fuerza mayor).
El modelo de la ONE los riesgos retenidos se excluyen del análisis. Sin embargo, otras metodologías (la del Gobierno Australiano, que será la que fundamentalmente sigamos) exigen la valoración de los riesgos retenidos. Considero que esta opción es la más recomendable: aunque la ONE no la exige, el proceso de identificación y valoración de estos riesgos tiene un enorme interés para la Administración, que puede así identificar riesgos en principio no advertidos y establecer medidas de mitigación cuando ello sea posible.
Este componente es el más complejo de construir y, como veremos, el más expuesto a manipulación.
Ajuste de neutralidad competitiva. Corrección que elimina las ventajas estructurales del sector público para hacer la comparación justa: fundamentalmente la exención fiscal de la administración frente a la carga impositiva que pagaría una empresa privada por las mismas actividades.
Tasa de descuento. La Guia utiliza la tasa libre de riesgo durante un periodo equivalente al del contrato de concesión analizado, que hace equivaler al rendimiento del bono del Tesoro a 20 o 30 años en el mercado secundario, promediado durante los últimos cinco años.
La fórmula de decisión es directa: si el VAN del coste de la concesión para la administración -pagos al concesionario más riesgos retenidos más costes de supervisión- es inferior al CSP, la concesión genera Valor por Dinero. Si es superior, la contratación pública directa es la opción más eficiente.
España en el mapa internacional: el modelo menos dinámico
Para entender el alcance real de la Guía VpD, es imprescindible situar el modelo español en perspectiva comparada. La diferencia fundamental con los marcos más maduros no está en qué componentes tiene el CSP (que no suelen variar en exceso), sino en la metodología utilizada y en el mantenimiento como referencia durante todo el proceso de licitación. En general, los países europeos utilizan el modelo como una referencia permanente durante todo el procedimiento, tanto para evaluar la conveniencia de la opción concesional como para guía durante el procedimiento de licitación, y exigen su actualización en función de la información que vaya obteniéndose (EPEC, 2015)
El modelo español no prevé una comparación formal contra las ofertas reales una vez recibidas, ni test previo al cierre financiero, ni revisión post-proyecto obligatoria. La propia Guía reconoce esta limitación y recomienda aplicar el análisis durante la ejecución contractual ante modificaciones significativas o prórrogas (ONE, 2025).
La consecuencia práctica es relevante: el CSP español, tal como se define en la actualidad, funciona como un ejercicio teórico que no se confronta con la realidad del mercado en ningún momento posterior a la licitación. No es posible saber, porque no existe ningún mecanismo institucional que lo verifique, si los diferenciales de VpD proyectados en la fase de estudio de viabilidad se materializan o no durante la ejecución del contrato.
Las limitaciones del CSP.
El CSP ha sido objeto de múltiples críticas. La literatura académica y la evidencia empírica comparada identifican tres limitaciones estructurales que deben ser tomadas en consideración:
Primera: la vulnerabilidad al gaming deliberado y al sesgo cognitivo inconsciente.
Conviene distinguir dos fenómenos distintos que con frecuencia se agrupan bajo la etiqueta genérica de manipulación del modelo. El primero es el gaming deliberado: la manipulación consciente de los parámetros del CSP por parte de unidades especializadas en PPP con incentivos institucionales para favorecer la opción privada. El segundo fenómeno es el sesgo cognitivo inconsciente: incluso en ausencia de intención manipuladora, el equipo promotor de una concesión tiende a construir el modelo con supuestos que reflejan sus expectativas sobre el proyecto, no una evaluación neutral. Ambos fenómenos tienen implicaciones de gobernanza diferentes: el primero exige separación orgánica entre el equipo promotor y el equipo que construye el CSP; el segundo exige revisión independiente del modelo por una unidad sin vinculación con el expediente. El ajuste por riesgo transferible -el componente más opaco del CSP- es el más susceptible a ambos tipos de distorsión.
Segunda: la sensibilidad extrema a la tasa de descuento.
La elección de la tasa de descuento puede invertir por sí sola el resultado del análisis, lo que convierte este parámetro en el punto de mayor fragilidad técnica del modelo. No existe consenso académico ni internacional sobre cuál es el enfoque correcto (ZWALF, HODGE y ALAM, 2017). El National Audit Office británico demostró que, al modificar la tasa aplicada al modelo PFI, cinco de seis proyectos que mostraban la opción privada como más económica pasaban a mostrar lo contrario (NAO, 2011). Este resultado debe contextualizarse: el modelo PFI británico aplicaba una tasa real del 6%, significativamente superior a la que resulta del uso del bono español como referencia, lo que amplifica la sensibilidad de los resultados a variaciones en ese parámetro. La extrapolación directa al contexto español requiere cautela metodológica, aunque la conclusión de fondo -que la elección de la tasa no es neutral- conserva plena validez.
La Guía referencia, como hemos visto el bono del Tesoro como proxy del coste del capital público, un enfoque técnicamente coherente con las conclusiones de ARROW y LIND (ARROW y LIND, 1970), que concluyen que el sector público debe descontar los proyectos de inversión a una tasa inferior a la que utilizaría un inversor privado, y en el límite, puede aproximarse al tipo libre de riesgo. Sin embargo, algunos autores consideran que este enfoque puede sesgar sistemáticamente el análisis en favor de la concesión cuando la volatilidad de los pagos gubernamentales bajo provisión privada es mayor que bajo provisión pública (GROUT, 2003): en ese escenario, el sector público asume un riesgo contingente que el modelo no captura adecuadamente, lo que infla artificialmente el valor aparente de la opción concesional.
Tercera: la brecha entre proyección y realidad.
El Informe Especial 9/2018 del Tribunal de Cuentas Europeo sobre las Asociaciones Público-Privadas en la UE concluyó que un porcentaje elevado de los proyectos auditados sufrieron retrasos significativos e importantes incrementos de coste, y estimó en 1.500 millones de euros el gasto ineficiente o ineficaz en los proyectos analizados, (TCE, 2018). Estos datos no prueban que el modelo concesional sea inferior a la obra pública directa, pero si exige considerar de forma realista los riesgos de ambos modelos.
Conclusión
He planteado un análisis en profundidad del CSP por una razón fundamental: la realidad muestra que el modelo concesional español (aparentemente un “modelo de éxito” según se ha dicho en varias ocasiones) no aborda la necesidad de un análisis riguroso y permanente por la Administración contratante. Cualquiera que se enfrente a los análisis que se hacen para la evaluación de proyectos de colaboración público-privada llegará a la conclusión de que, como regla general, adolecen de rigor metodológico, que se expresa en costes de origen desconocido, una evaluación de riesgos inexistente o claramente insuficiente, y unas conclusiones que, en la mayoría de los casos, han sido predeterminadas por la “autoridad competente”.
He señalado en alguna ocasión que el éxito de nuestro modelo concesional se ha debido a una regulación que garantizaba al concesionario el éxito de su inversión. Paradójicamente, la inclusión del riesgo operacional como elemento definitorio del contrato de concesión ha socavado las bases del modelo preexistente. Así, no resulta extraña la denuncia de asociaciones sectoriales (SEOPAN publica periódicamente informes tan documentados como alarmantes al respecto) sobre el desplome de los contratos de concesión en un escenario (cada vez más evidente para el ciudadano de a pie) de necesidades crecientes de inversión en infraestructuras. La falta de análisis rigurosos dificulta la bancabilidad de los proyectos, al punto de que en muchos casos sólo prosperan aquellos en los que la transferencia del riesgo operacional no es real (la ONE así lo concluye en muchos de sus informes, aunque, debo decir -y es una pequeña crítica que no empaña la formidable tarea que en su corta vida ha desarrollado- que en base a criterios, en mi modesta opinión, discutibles). Esto sugiere que muchas concesiones se diseñan para aprovechar ventajas contables de registro fuera del balance público -según los criterios del SEC 2010 y las orientaciones de Eurostat (EUROSTAT, 2022)-, sin que el diseño resultante tenga la sustancia que justificaría esas ventajas. El European PPP Expertise Centre ha advertido explícitamente que un enfoque excesivo en el registro fuera del balance puede ir en detrimento de la preparación sólida de proyectos y del valor por dinero (EPEC, 2015).
Con todo, la Guía es un avance, a mi juicio muy relevante. Me centraré en el CSP fundamentalmente porque es una forma relativamente “fácil” (valga la expresión) para que las Administraciones, sobre todo las más pequeñas -lógicamente pienso en las locales- comiencen a abordar un análisis metodológicamente correcto de sus proyectos de concesión de servicios de su competencia.
Referencias
ARROW, K. J. y LIND, R. C. “Uncertainty and the Evaluation of Public Investment Decisions”. American Economic Review, vol. 60, n.º 3, 1970, pp. 364-378.
DEPARTMENT OF INFRASTRUCTURE AND REGIONAL DEVELOPMENT. AUSTRALIAN GOVERNMENT. National Public Private Partnership Guidelines. Volume 4: Public Sector Comparator Guidance. 2008.
EPEC — European PPP Expertise Centre. Value for Money Assessment. Review of Approaches and Key Concepts. Luxemburgo: EIB/EPEC, 2015.
EUROSTAT. Manual on Government Deficit and Debt: Treatment of Public-Private Partnerships. Luxemburgo: Publications Office of the European Union, 2022.
GROUT, P. A. “Public and Private Sector Discount Rates in Public-Private Partnerships”. The Economic Journal, vol. 113, n.º 486, 2003, pp. C62-C68.
HM TREASURY. The Green Book. UK Government Guidance on appraisal. 2026.
National Audit Office. Lessons from PFI and Other Projects, 2011.
ONE — Oficina Nacional de Evaluación. Metodología y guía de Valor por Dinero (VpD). Madrid: Ministerio de Hacienda, diciembre 2025.
ORDEN HFP/1381/2021, de 9 de diciembre, por la que se regula la organización y funcionamiento de la Oficina Nacional de Evaluación. Boletín Oficial del Estado, n.º 296, 13 de diciembre de 2021.
Tribunal de Cuentas Europeo. Informe Especial n.º 9/2018: Asociaciones Público-Privadas en la UE. Deficiencias generalizadas y beneficios limitados. Luxemburgo: Tribunal de Cuentas Europeo, 2018.
INTERNATIONAL BANK FOR RECONSTRUCTION AND DEVELOPMENT. Public-Private Partnerships. Reference Guide. 2017
ZWALF, S.; HODGE, G. y ALAM, Q. “Choose Your Own Adventure: Finding a Suitable Discount Rate for Evaluating Value for Money in Public-Private Partnership Proposals”. Australian Journal of Public Administration, vol. 76, n.º 3, 2017, pp. 301-317.