Hace unos días, The Objective publicaba un reportaje de Marcos Sierra que, bajo el título de “La cúpula militar, nerviosa por el rumbo de Indra: «Al Ejército de Tierra le falta una Navantia»” traía de nuevo a la actualidad las dificultades de España para dotarse de “campeones” industriales de defensa sólidos. Aquí va mi modesta aportación al debate.
- Introducción: una pregunta posiblemente mal formulada.
El debate público español ha girado, en los últimos tiempos, en torno a la conformación de Indra como “gigante de la defensa” española. Un debate que, a mi juicio, confunde el fin con el medio. La pregunta que España necesita hacerse no es si debe tener una empresa pública grande que replique a Navantia en el ámbito del Ejército de Tierra, sino que capacidades industriales y tecnológicas necesita conservar bajo control soberano, en que dominios, y con que instrumentos jurídico-económicos. En definitiva, desde la perspectiva de la contratación pública de defensa (en la que me muevo) el “campeón” no es un objetivo de política industrial de defensa en si mismo, sino una posible consecuencia (entre otras, aunque me centraré exclusivamente en esta) de una demanda pública bien diseñada.
- La situación de la industria española de defensa.
De acuerdo con el informe “Impacto económico y social de la industria de defensa, seguridad, aeronáutica y espacio (2024)”, elaborado por PwC para TEDAE y publicado en Octubre de 2025, estas cuatro industrias facturaron conjuntamente 16.153 millones de euros (con un crecimiento interanual del 16,2%), aportaron 21.919 millones de euros al PIB, sostuvieron 260.049 empleos (directos, indirectos e inducidos) e invirtieron 2.614 millones en I+D+i, el 29,5% del total invertido en el ámbito industrial. En lo que se refiere específicamente a Defensa y Seguridad, la facturación fue de 9.364 millones de euros (con un crecimiento del 16,4% interanual).
En lo que se refiere a la estructura del sector, el informe “La industria española de Defensa: 10 claves para aprovechar una oportunidad histórica”, elaborado por EY y publicado en Febrero de 2026 señala que, pese a que el sector está compuesto, en un 79,3% por PYMEs, su facturación supone únicamente el 8,4% del total, mientras que las grandes empresas (el 20,7% del total, facturan el 91,6% restante. De acuerdo con el informe “Spain Defence & Security Industry 2025”, publicado por Infodefensa, cinco empresas (Airbus -a través de su división Airbus Defence and Space, Airbus Military y Airbus Helicopters- , Navantia, Indra Sistemas y GDELS-Santa Bárbara Sistemas) suponen algo más del 70% de la facturación total del sector, con una apabullante presencia de las dos primeras citadas.
Los actores principales son, pues, Airbus, que acumula más del 50% de las ventas del sector (siempre según datos de “Spain Defence & Security 2025”), y que puede considerarse, en rigor, un “campeón” europeo con presencia española; Navantia, empresa pública dependiente de la SEPI; INDRA SISTEMAS, en la cual SEPI mantiene una participación del 28%; y GDELS-SANTA BARBARA SISTEMAS, filial española de la norteamericana GENERAL DYNAMICS.
Si observamos el panorama internacional, el SIPRI top 100 ranking correspondiente a 2024, la única compañía española que aparece es NAVANTIA, en el puesto 88, con 1.270 millones de euros de ingresos por la venta de sistemas de defensa, un 77% de su facturación total. INDRA, por su parte, no figura en el ranking. Frente a las grandes empresas europeas del ranking -BAE SYSTEMS (Reino Unido, 4º puesto mundial, la única empresa no estadounidense en el top 5 desde 2017), LEONARDO (Italia, 12º), AIRBUS (13º), THALES (Francia, 15º), RHEINMETALL (Alemania, 20º), SAAB (Suecia, 28º) y NAVAL GROUP (Francia, 36º)- la asimetría en la escala es considerable.
- La dependencia de proveedores extranjeros.
España mantiene dependencias críticas en capacidades de alta gama: aviones F-18 (Boeing, con la incertidumbre añadida de su reemplazo tras la cancelación del FCAS) y Harrier AV-8B (Mc Donell Douglas), misiles Patriot (Lockheed Martin), y una Santa Bárbara Sistemas controlada por capital estadounidense que domina la capacidad terrestre de cadenas. A escala europea, la Estrategia Industrial de Defensa Europea (EDIS) de la Comisión estima que entre febrero de 2022 y junio de 2023 el 78% de la contratación de defensa de los Estados miembros se dirigió fuera de la base tecnológica e industrial de defensa europea (EDTIB), de la cual Estados Unidos concentró el 63%. En este contexto, y ante el compromiso de dirigir el grueso del rearme a proveedores europeos, el Gobierno suspendió en agosto de 2025 la compra del F-35, para la que se habían reservado 6.250 millones de euros en los presupuestos de 2023 destinados a sustituir los Harrier de la Armada y los F-18 del Ejército del Aire.
- ¿Cuántos campeones tienen nuestros vecinos?.
4.1 Francia: campeones estatales por dominio.
Francia es el arquetipo del dirigismo aplicado a la industria de defensa, con campeones por dominio vinculados de una u otra forma al Estado:
– Aire, DASSAULT AVIATION, controlada por la familia Dassault.
– Mar: Naval Group, participada por Thales al 35%, que a su vez opera bajo control del Estado francés y de DASSAULT AVIATION, con un pacto de gobernanza que controla el 52% del capital social.
– Electrónica/C4ISR: Thales.
– Tierra: KNDS Group, fusión de la francesa Nexter Defense System con la alemana KMW, en la que los Estados francés y alemán controlan el 80% del capital —el ejemplo más interesante de fusión transfronteriza en el entorno europeo, y una referencia obligada para pensar la vía terrestre española-.
El modelo francés se sostiene sobre su sistema de programación plurianual del gasto de defensa, que se concreta en la Loi de Programmation Militaire 2024-2030, adoptada definitivamente por el Parlamento francés el 13 de julio de 2023, y modificada en el año 2025.
4.2. Alemania: el modelo privado.
Alemania tiene un campeón terrestre privado, RHEINMETALL, en plena expansión hacia otros dominios. En septiembre de 2025 la compañía acordó la adquisición de la división naval del grupo Lürssen (Naval Vessels Lürssen, NVL) por unos 1.350 millones de euros, con su consejero delegado, Armin Papperger, declarando el objetivo de convertirse en “(…) un actor relevante en tierra, agua, aire y espacio” capaz de ofrecer soluciones de sistema completas. Es, precisamente, el tipo de actor que hoy amenaza con absorber compañías españolas de tamaño medio si España no articula una alternativa nacional o europea viable.
En el dominio naval, TKMS, dedicada a la fabricación de submarinos y tecnologías submarinas se escindió de ThyssenKrupp como sociedad cotizada independiente, con la matriz reteniendo una participación mayoritaria y el Gobierno alemán conservando derechos de veto sobre la venta de participaciones significativas. Berlín frenó además una integración de TKMS con la italiana Fincantieri por temor a la fuga de tecnología crítica de propulsión submarina.
4.3. Italia: dos campeones estatales
Leonardo S.p.A. es el campeón transversal italiano, con el Ministerio de Economía y Finanzas como primer accionista. En marzo de 2026 la compañía completó la adquisición de Iveco Defence Vehicles, entrando así en el dominio terrestre -un movimiento que muestra cómo un campeón multidominio puede incorporar tardíamente una capacidad mediante adquisición dirigida, la misma lógica que Indra intentó sin éxito con EM&E-. El dominio naval italiano recae en Fincantieri, participada mayoritariamente por CDP Equity (filial de la Cassa Depositi e Prestiti, controlada por el Estado). Una eventual fusión entre Leonardo y Fincantieri, sugerida en 2026 por el presidente de Leonardo, Stefano Pontecorvo, ha sido descartada por el mercado y los analistas, que no aprecian sinergias industriales significativas entre ambos grupos. El modelo italiano es, por tanto, el de dos campeones estatales que compiten y cooperan de forma intermitente.
4.4 Reino Unido: campeón nacional privado con acción de oro
BAE Systems, formado en 1999 de la fusión entre British Aerospace y Marconi Electronic Systems, es el paradigma del campeón nacional privado. Ocupó en 2024 el 4º puesto mundial por ventas de sistemas de armas según el SIPRI, la primera vez desde 2017 que una empresa no estadounidense entra en el top 5. Es una compañía privada, pero el Gobierno británico conserva desde la privatización de 1985 una “golden share” de una libra que le permite vetar cualquier intento de control extranjero; el límite a la participación accionarial extranjera, fijado originalmente en el 15%, fue posteriormente elevado al 29,5% [20].
4.5 Suecia: el campeón de nicho exportador
Saab -28º del ranking SIPRI en 2024- demuestra que un país de once millones de habitantes puede sostener un campeón aéreo (el caza Saab 39 Gripen) mediante integración nacional de sistemas y una programación pública estable a través de la agencia FMV. En octubre de 2025, Saab firmó con la Administración de Material de Defensa de Suecia -FMV- un contrato de 2.600 millones de coronas suecas (2025-2027) para el desarrollo del sistema de combate aéreo sucesor del Gripen (programa KFS). El Saab 39 Gripen ha sido vendido a Ucrania, Brasil (en la que Saab mantiene una planta asociada con Embraer) y Tailandia -una demostración de la capacidad exportadora que puede alcanzar un campeón de nicho bien sostenido por la demanda pública doméstica-.
- El nuevo marco europeo: Readiness 2030, SAFE y EDIP, y sus efectos sobre la cuestión española
5.1. De un planteamiento nacional a la arquitectura continental
Hasta 2025, la política de campeones nacionales era un asunto casi exclusivamente doméstico. Ese marco tiene visos de cambiar sustancialmente con el Libro Blanco para la Defensa Europea -Readiness 2030-, presentado el 19 de marzo de 2025, y que aspira a movilizar hasta 800.000 millones de euros de inversión en defensa hasta 2030. El paquete se articula en varios instrumentos con efectos directos sobre el debate de los campeones nacionales:
– SAFE (Acción por la Seguridad de Europa) – Reglamento (UE) 2025/1106 del Consejo, de 27 de mayo de 2025-: hasta 150.000 millones de euros en préstamos a largo plazo -hasta 45 años, con 10 de carencia- para que los Estados miembros adquieran capacidades de forma conjunta (preferiblemente) o nacional. Su condición más relevante para este análisis es que, en los contratos de adquisición pagados con fondos SAFE, los Estados deben garantizar que solo el 35% del valor de las inversiones o compras se realice fuera de la UE, el Espacio Económico Europeo o Ucrania, con el objetivo es reducir la dependencia tecnológica y militar de grandes proveedores extracomunitarios.
– EDIP (Programa Europeo de la Industria de Defensa), con acuerdo político entre Consejo y Parlamento Europeo en 2025 -Reglamento (UE) 2025/2643 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2025, por el que se establece el Programa para la Industria de Defensa Europea y un marco de medidas para garantizar la disponibilidad y el suministro oportunos de productos de defensa-: 1.500 millones de euros en subvenciones para el periodo 2025-2027, de los cuales 300 millones se reservan a un instrumento de apoyo a la industria ucraniana. El Consejo y el Parlamento acordaron que el coste de los componentes no originarios de la UE o del EEE no debe superar el 35% del coste estimado del producto final, equilibrando así el principio de preferencia europea con la cooperación con países socios. EDIP crea además el Defence Industrial Readiness Board, foro de gobernanza donde Comisión, Alta Representante y Estados miembros deciden los proyectos europeos de interés común.
– Indicadores no vinculantes de la Estrategia Industrial de Defensa Europea (EDIS): los Estados miembros deben avanzar hacia que el comercio intra-UE de defensa alcance el 35% del mercado europeo en 2030 (frente al 15-18% de referencia), que la contratación conjunta llegue al 40% en 2030 (frente al 18% de 2021-2022) y que al menos el 50% del presupuesto de adquisición de cada Estado se gaste dentro de la base tecnológica e industrial de defensa europea (EDTIB) en 2030, elevándose al 60% en 2035.
– La flexibilidad fiscal: la Comisión ha propuesto, y el Consejo activado, la cláusula de escape nacional del Pacto de Estabilidad y Crecimiento para dieciocho Estados miembros a abril de 2026, permitiendo un exceso de gasto en defensa de hasta el 1,5% del PIB anual durante cuatro años no computables en la senda de gasto neto para evitar la apertura de procedimientos por déficit excesivo.
5.2 Efectos sobre el debate español.
Según la asignación provisional publicada por la Comisión Europea en septiembre de 2025, España fue uno de los Estados miembros que menos solicitó de los préstamos SAFE: apenas 1.000 millones de euros de los 150.000 millones disponibles. Esta cifra queda muy por debajo de la de Polonia (43.734 millones), Rumanía (16.680 millones), Francia (16.216 millones) o Italia (14.900 millones), y es similar a la de un país mucho más pequeño como Chipre (1.180 millones). Solo Dinamarca y Grecia solicitaron importes inferiores.
Este hecho tiene una lectura evidente para la cuestión de los campeones nacionales: si el nuevo ciclo europeo de financiación es la principal palanca de demanda agregada disponible en este momento, España está dejando sobre la mesa una herramienta que sus competidores europeos ya están usando para consolidar a sus propios grupos industriales. El primer paquete de desembolsos, aprobado en enero de 2026 para ocho Estados -entre ellos España-, confirma esa cifra de 1.000 millones para el país – Reglamento de Ejecución 2026/370 de 11 de febrero de 2026-.
A ello se suma un segundo efecto, de signo distinto. La principal amenaza radica en que el acceso a los fondos SAFE/EDIP condiciona el diseño de cualquier operación societaria en Indra, Santa Bárbara o EM&E, al exigir la integración de proveedores extranjeros comunitarios y diluir así el control local. No obstante, la oportunidad estratégica surge de ese mismo requisito: se convierte en el trampolín que permite a un consorcio de bandera española, con aliados menores de la UE, plantar cara en igualdad de condiciones a los gigantes francés y alemán, nivelando un tablero históricamente desequilibrado.
- Alternativas para España: ventajas, riesgos y amenazas
Una vez expuesto el escenario, podemos considerar las alternativas. A mi juicio, serían las siguientes:
(a) Varios campeones nacionales compitiendo entre sí. Presenta la ventaja de la presión competitiva y la prevención de la captura regulatoria, pero en un mercado del tamaño del español fragmenta series ya de por sí cortas y eleva los costes unitarios. El caso Leonardo-Fincantieri es una muestra de los problemas asociados a esta posibilidad, hasta el punto de que el gobierno italiano ha forzado un reparto de roles estratégicos: en el año 2025 Leonardo vendió su filial de armamento subacuático a Fincatieri, delimitando los dominios atendidos por ambas empresas.
(b) Un único campeón nacional por dominio. Ofrece economías de escala y capacidad negociadora en consorcios europeos, y es el único modelo que permite maximizar el acceso a los fondos EDIP/SAFE, cuyos umbrales premian a integradores con cadenas de suministro ya estructuradas. Su riesgo principal es la captura regulatoria y la dependencia de proveedor único, como evidencian los retrasos del programa Dragón, y exige una gobernanza corporativa robusta que, como muestra el episodio del intento de adquisición de Escribano Mechanical & Engineering por Indra, no siempre está garantizada.
(c) Consorcios europeos o transnacionales. Permiten escala continental y acceso privilegiado a la financiación europea, alineándose con el objetivo EDIS de contratación conjunta del 40% en 2030, pero conllevan el riesgo del reparto de cargas de trabajo en detrimento de los socios con menor músculo negociador.
(d) Mantener el statu quo fragmentado. Preserva la flexibilidad y el protagonismo de las pymes innovadoras, pero perpetúa la irrelevancia estratégica que refleja la posición de España en el SIPRI Top 100, y desaprovecha la ventana de financiación europea que, como se ha visto antes, España está aprovechando por debajo de lo que su peso relativo debería suponer.
- La contratación pública como palanca de política industrial
Antes de abordar, como conclusión a todo lo considerado hasta el momento, el diseño del sistema de “campeones nacionales” español, conviene considerar la relevancia de la contratación para su implantación.
7.1. La contratación competitiva frente al artículo 346 TFUE: por qué la primera consolida campeones mejor que la segunda
El instinto de quien diseña una política de campeones nacionales suele ser recurrir al artículo 346 del TFUE, o a fórmulas de adjudicación directa amparadas en él, para «proteger» al actor que se quiere hacer crecer. Es un error de diagnóstico. La tesis de este epígrafe es que la contratación competitiva, bien diseñada, es una palanca de consolidación industrial superior a la exclusión del artículo 346 TFUE, no a pesar de ser competitiva, sino precisamente por serlo. La exclusión solo una protección aparente, pero esa protección es frágil, generadora de litigios, y sustituye la disciplina de mercado por la mucho más débil negociación política. La competencia, en cambio, permite construir campeones con el mismo objetivo de política industrial, pero con dos ventajas que el artículo 346 no puede ofrecer: seguridad jurídica del resultado y presión continua sobre el coste y el rendimiento del adjudicatario.
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha interpretado la excepción contemplada en el artículo 346 del TFUE de forma restrictiva: exige un análisis caso por caso, un juicio de proporcionalidad y que sea el Estado quien soporte la carga de la prueba de que el contrato concreto -no la industria en abstracto- compromete un interés esencial de seguridad. Las razones puramente económicas o de empleo no bastan para invocarlo. Esto significa que, cuando se adjudica un programa a un actor determinado apoyándose en el artículo 346, con el objetivo real de «hacer campeón» a ese actor, pero con una motivación insuficiente, se incurre en un riesgo evidente de que esa adjudicación pueda ser puesta en cuestión en el futuro, con los desastrosos efectos que la inseguridad jurídica que se genera supone. En España, hemos tenido recientemente el caso de Santa Bárbara Sistemas y su recurso contra el Real Decreto 915/2025, que concedía créditos para los PEM, y, concretamente, contra los concedidos a Indra y EME para el desarrollo de los nuevos programas de artillería autopropulsada; recurso que ha quedado en suspenso ante el ofrecimiento por Indra de fórmulas de colaboración industrial, incluso con la constitución de una empresa conjunta (lo que, incidentalmente, pone de manifiesto la precariedad de la posición de Indra -o del MINISDEF-, habida cuenta de la rapidez con la que se ha recurrido a la negociación).
El error de fondo, en el que España parece empeñada en caer, consiste en pensar que «competencia» y «campeón nacional» son objetivos opuestos. La Directiva 2009/81/CE y su transposición en la Ley 24/2011, de 1 de agosto, de contratos del sector público en los ámbitos de la defensa y de la seguridad (LCSPDS) no imponen la libre concurrencia irrestricta: ofrecen un procedimiento -el negociado con publicidad, convertido en la vía ordinaria de adjudicación en defensa- que permite un diálogo técnico intenso entre el poder adjudicador y los licitadores, y que incorpora instrumentos de dirección industrial perfectamente legítimos:
Criterios de seguridad de suministro (artículo 22 de la LCSPDS) pueden exigir capacidad de producción, mantenimiento y repuestos en territorio nacional o europeo, lo que de facto favorece a quien ya tiene esa huella industrial o se compromete contractualmente a desarrollarla.
Criterios de seguridad de la información (artículo 21 de la LCSPDS): habilitan exigencias de control accionarial, nacionalidad de directivos clave o blindaje frente a influencia extranjera, pero articulado como condición de licitación en lugar de como excepción al mercado.
Obligaciones de subcontratación transparente (artículo 61.2 de la LCSPDS): permiten exigir al adjudicatario principal que abra cuota de negocio a la base industrial nacional de pymes, evitando que la consolidación en torno a un integrador asfixie al resto del ecosistema.
Acuerdos marco de larga duración (artículo 53 de la LCSPSDS): dan al adjudicatario la relación contractual a largo plazo que necesita para invertir en capacidad industrial.
Dicho de otro modo: el marco legal español y europeo ya contiene las herramientas (y cabe añadir que la próxima reforma de la Directiva incorporará otras nuevas) para construir un campeón por la vía competitiva.
Hay además una razón puramente económica, y no solo jurídica, para preferir la competencia. La literatura clásica sobre contratación de defensa -desde los estudios que impulsaron a Robert McNamara a generalizar la licitación competitiva en el Pentágono de los años sesenta, con ahorros de coste estimados por la GAO en torno al 25% frente a la adjudicación directa y trabajos posteriores del propio Congreso estadounidense- constatan sistemáticamente que los mayores sobrecostes y retrasos se concentran en los contratos adjudicados directamente, no en los competitivos. Estudios más recientes, con microdatos de contratos del Departamento de Defensa de EE. UU., confirman esta conclusión.
El programa Dragón es, de nuevo, el espejo español de este fenómeno: un consorcio (Tess Defence) protegido de facto de la presión competitiva externa por su condición de adjudicatario integrado del programa, que ha acumulado retrasos y problemas de integración técnica sin resolver. La ausencia de un rival que dispute el contrato -o al menos las siguientes fases del mismo- elimina precisamente el mecanismo que, según esa literatura, más eficazmente contiene el coste y sostiene el calendario.
La pregunta relevante, entonces, no es «competencia o campeón», sino cómo diseñar la competencia para que produzca un campeón sólido sin herir al resto del tejido industrial. Dos principios de diseño se derivan, a mi juicio, de lo anterior:
- Competir por tramos. En lugar de adjudicar un programa completo a un único consorcio de forma cerrada, estructurar la demanda plurianual (los PEM) en tramos sucesivos dentro de un mismo acuerdo marco, de modo que el resultado de cada tramo (coste, cumplimiento de plazos, calidad técnica) condicione la asignación del siguiente. Esto conserva la plurianualidad que necesita el campeón para invertir, sin eliminar la presión competitiva que necesita el Estado para no pagar de más ni tolerar retrasos. El diseño de esta posibilidad es notablemente complejo, pero el ahorro que supone es innegable.
- Reservar el artículo 346 para lo verdaderamente insustituible. No toda la cadena de valor de un programa de armamento requiere protección frente a la competencia. La exclusión debe limitarse a los elementos donde la propia sustanciación de un procedimiento competitivo -publicidad de especificaciones, participación de terceros no autorizados- comprometería la capacidad soberana en sí misma (cifrado, determinados componentes de C4ISR, gestión de existencias estratégicas de munición).
Esta es la lógica de las reglas de origen europeo de SAFE y EDIP: al exigir que el 65% del valor de los componentes financiados proceda de la UE o el EEE, sin imponer que proceda de un único Estado, Bruselas está aplicando exactamente el mismo principio a escala continental – competencia dentro de un perímetro protegido, no protección de un actor concreto frente a la competencia -. España debería aplicar la misma arquitectura puertas adentro: perímetro nacional o europeo protegido por criterios de adjudicación, competencia dentro de ese perímetro.
- Conclusión: cuántos campeones nacionales necesita España y en qué dominios
España necesita campeones nacionales, pero la respuesta a «cuántos» debe apoyarse en la lógica de dominios, no en la aspiración a un gigante único, y debe incorporar el nuevo tablero europeo:
- Naval. Navantia es ya el campeón; la tarea consiste en protegerlo, capitalizarlo y proyectarlo internacionalmente.
- Electrónica/C4ISR/espacio. Indra es el candidato natural como integrador tecnológico, pero su consolidación exige una gobernanza corporativa limpia, tras el episodio Escribano de marzo de 2026.
- Terrestre. Es la carencia estructural más evidente, confirmada tanto por los propios mandos militares como por los tropiezos del programa Dragón. Requiere articular un integrador con capacidad de fabricación en serie, diseñado desde el origen para cumplir las reglas de contenido europeo de SAFE/EDIP.
- Aéreo. No resulta eficiente un campeón aéreo puramente nacional; la vía es la inserción de calidad en consorcios europeos, alineada con el objetivo EDIS de contratación conjunta del 40% en 2030.
En conclusión, a mi juicio, el campeón no se decreta, se contrata: la consolidación societaria es secundaria frente a una demanda pública estable, plurianual y apalancada al máximo en los instrumentos europeos.-