La colaboración público-privada en materia de vivienda

1.- Introducción.

La crisis de 2008 marca el inicio de la crisis de vivienda. Crisis que se manifiesta con toda su intensidad a partir de 2021, tras la pandemia de COVID-19. En todo este tiempo, el parque de viviendas sociales de titularidad pública apenas ha crecido: el Boletín especial Vivienda Social 2024 del Observatorio de Vivienda y Suelo del MIVAU (puede descargarse aquí) cifra su número en unas 318.000, de las cuales 197.000 son de titularidad de las Comunidades Autónomas y 121.000 del sector público local. Aproximadamente un 3,3% del parque de vivienda, porcentaje que contrasta con la media europea (un 8%), y ciertamente alejada de países como Austria o Países Bajos, que mantienen porcentajes de viviendas sociales de alquiler en torno al 25%-30%. Expuestos los datos, quizás sea conveniente una precisión terminológica: la vivienda de alquiler social, según el artículo 3.f de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda (LDV en adelante) es aquella “(…) de titularidad pública destinada al alquiler, cesión o cualquier otra fórmula de tenencia temporal sujeta a limitaciones de renta o de venta y destinada a personas u hogares con dificultades para acceder a una vivienda en el mercado. También será considerada vivienda social aquella cuyo suelo sea de titularidad pública sobre el que se haya constituido derecho de superficie, concesión administrativa o negocio jurídico equivalente”. El último inciso es el relevante para esta entrada, puesto que nos centraremos en la colaboración público-privada como fórmula de incrementar de forma sustancial el parque de viviendas sociales de alquiler.

2.- Antecedentes: como hemos llegado hasta aquí.

El régimen de vivienda protegida en España se basa en un modelo de calificación temporal: las promociones de vivienda se protegen durante un plazo variable, transcurrido el cual se incorporan al mercado. El parque residual de vivienda protegida que hoy existe en España es consecuencia de esta lógica. La LDV intentó romper este ciclo, introduciendo en su artículo 16 la protección permanente para las viviendas protegidas que se promuevan sobre suelos cuyo destino sea precisamente la promoción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública (mientras se mantuviera la calificación del suelo sobre el que se asientan). El modelo establecido por la Ley fue declarado inconstitucional por la STC 79/2024 de 21 de mayo, aunque por motivos competenciales, en tanto el Alto Tribunal entendió que invadía las competencias autonómicas en materia de vivienda. Por otro lado, la legislación sobre vivienda protegida en España se orienta a facilitar el acceso a la vivienda en propiedad, articulando beneficios fiscales y subvenciones sobre estas viviendas, pero manteniendo la finalidad de que los ciudadanos sean propietarios de su vivienda. Conviene además desmontar un prejuicio que sobrevuela buena parte del debate español sobre vivienda pública: la idea de que la preferencia histórica por la propiedad frente al alquiler es una anomalía cultural que corregir. No lo es. En una economía de libre mercado como la española, donde el acceso al crédito hipotecario ha sido durante décadas más asequible que en buena parte de Europa y con las incertidumbres actuales sobre el sistema de pensiones, comprar una vivienda ha funcionado como un mecanismo de ahorro forzoso y de protección patrimonial intergeneracional. Criticar esa preferencia como si fuera un error colectivo de percepción ignora que, para millones de familias, la hipoteca ha sido el instrumento de acumulación de capital más accesible y más rentable a largo plazo del que han dispuesto. El desarrollo de un parque público de vivienda en alquiler no debería plantearse, por tanto, como una alternativa ideológica a ese modelo, ni menos aún como un intento de sustituir la propiedad por el alquiler como aspiración social. Su justificación es más modesta: existe un porcentaje de la población -jóvenes en primeros empleos, familias monoparentales, colectivos vulnerables, trabajadores con rentas irregulares- que hoy no puede acceder ni al mercado hipotecario ni al alquiler libre en condiciones razonables, y para quienes ni la compra ni el alquiler de mercado son una opción real a corto o medio plazo. La CPP en vivienda social no compite con la cultura española de la propiedad; llena el hueco que esa cultura nunca ha pretendido cubrir. Ese mismo principio -ampliar la oferta en lugar de intervenir el precio- es el que debería guiar la política de alquiler en su conjunto. El incremento sostenido del parque en alquiler, público y privado, es la vía eficaz para moderar precios en un mercado tensionado; la limitación normativa del alquiler, en cambio, traslada al propietario particular la carga de corregir un desequilibrio que es responsabilidad de la política de vivienda, y suele producir el efecto contrario al pretendido: reducción de la oferta disponible y deterioro del parque existente. Conviene recordar aquí la advertencia, ya clásica entre los economistas, del sueco Assar Lindbeck, quien llegó a describir el control de rentas como una de las técnicas más eficaces conocidas para destruir una ciudad, después de su bombardeo.

3.- La situación actual. El marco europeo y español.

 3.1.- El Real Decreto 326/2026.

El Real Decreto 326/2026, de 22 de abril, por el que se regula el Plan Estatal de Vivienda 2026-2030 (PEV en adelante), dedica su Capítulo II a la “línea de financiación de ayudas para el fomento el incremento de la oferta de vivienda social y asequible”. Dentro de este la Sección 3ª se dedica a la “ayuda a la promoción de viviendas, mediante fórmulas de colaboración público-privada, para ser dedicadas al alquiler social o asequible”. La Sección regula la ayuda a la promoción de viviendas mediante colaboración público-privada sobre suelo público, destinadas al alquiler social o asequible. Exige una vinculación mínima de 50 años inscrita en el Registro, protección permanente y un límite de renta desde el primer año (9 €/m² útil/mes). Pueden ser beneficiarias empresas privadas, públicas o mixtas, cooperativas y fundaciones, que actúan mediante derecho de superficie, concesión demanial, cesión en uso o negocio jurídico análogo. La ayuda cubre hasta 1.000 €/m² útil (70% de la inversión), ampliable a 1.100-1.200 €/m² con industrialización avanzada o en zonas tensionadas, y el plazo de ejecución lo fija el propio pliego de licitación.

3.2. El nuevo régimen concesional en la LCSP

. La Disposición Final 10ª del Real Decreto-Ley 7/2026 de 20 de marzo introdujo una Disposición Adicional (la 57ª) en la LCSP, que modula los contratos de concesión cuando tengan por objeto la realización de actividades de construcción o rehabilitación sobre suelo o inmuebles de titularidad pública con destino a la construcción de vivienda social a precios asequibles. Las líneas principales de esta regulación (que promueve una simplificación de los trámites, a mi juicio excesiva) son:
1. Incremento del plazo máximo de la concesión (sometido siempre al periodo de recuperación de la inversión) a 80 años.
2. Simplificaciones procedimentales: no será necesaria la redacción de anteproyecto y proyecto por la Administración concedente; el estudio de viabilidad económico-financiero (único exigible) no deberá ser sometido a información pública ni a informe de la ONE y del Comité Superior de Precios de Contratos del Estado; los estudios básicos de seguridad y salud y de riesgos operativos y tecnológicos en la construcción y explotación de las obras serán realizados por el adjudicatario de la licitación; y no será necesaria la tramitación conjunta con el estudio de viabilidad del expediente el de conveniencia y oportunidad que se exige a las Entidades Locales.
3. Eliminación de la necesidad de incluir en el PCAP la referencia al umbral mínimo de beneficios y a la distribución de riesgos relevantes entre la Administración y el concesionario.
4. La tasa de descuento para la determinación del periodo de recuperación de la inversión se flexibiliza, así como las limitaciones temporales para la cesión del contrato.
El objetivo de la reforma es legítimo y justifica la flexibilización de plazos. Pero cabe cuestionar si es proporcional instrumentalizar ese objetivo para desactivar controles -como el informe ONE o la matriz de riesgos del artículo 250 de la LCSP- que no son meros trámites burocráticos, sino salvaguardas de sostenibilidad fiscal y de correcto reparto de riesgos que en nada dependen del destino social del inmueble. La disposición mezcla dos cosas distintas: simplificación procedimental razonable y una desregulación financiera de fondo en la que no advierto ninguna ventaja -más bien desventajas, como la captura de la entidad pública promotora por licitadores mejor asesorados-.

3.3. Comunidades Autónomas.

Las Comunidades Autónomas han iniciado también un proceso -bastante limitado, a mi modo de ver- destinado a habilitar suelo para viviendas, fundamentalmente mediante el establecimiento de un régimen especial de cambio de uso que permite convertir edificios y parcelas de uso terciario o dotacional privado a uso residencial sin necesidad de modificar el planeamiento (es el caso, de momento, de Madrid -Ley 3/2024 de 28 de junio, de medidas urbanísticas para la promoción de la vivienda protegida- y de Andalucía -Decreto-ley 1/2025 de 24 de febrero-). El instrumento más adecuado para habilitar suelo destinado a vivienda social sigue sin ser regulado adecuadamente. El patrimonio municipal del suelo, creado por la Ley del Suelo de 1956 como un instrumento para regular el precio en el mercado de suelo, no ha logrado su finalidad. Aunque no este el lugar para tratar la cuestión en profundidad, la ausencia de una política de vivienda en la mayoría de los Ayuntamientos españoles ha propiciado que el PMS se configure como una fuente de financiación más del presupuesto municipal -financiando obras de infraestructura o, en el peor de los casos, gasto corriente no vinculado con políticas de vivienda-.

4.- El papel del capital privado en la dotación de vivienda social.

La experiencia muestra que la ausencia de políticas municipales de vivienda tiene un trasfondo presupuestario. No hay dinero -o no hay voluntad política para gastarlo- en estas políticas. Frente a ello, el capital privado (fondos de pensiones y aseguradoras, fundamentalmente) buscan en este tipo de activo lo que en gestión de carteras se llama duration matching: estas entidades tienen pasivos -pensiones, seguros de vida- con vencimiento a largo plazo y necesitan activos con flujos de caja igual de largos y, sobre todo, predecibles. Una concesión de vivienda social con renta regulada y una demanda razonablemente predecible ofrece exactamente eso: un rendimiento moderado pero razonablemente estable durante décadas. Con todo, hay varias cuestiones que deben ser abordadas por el sector público (nos centraremos en esta entrada en él) antes de abordar un proyecto de CPP en materia de vivienda social. A mi modo de ver son los siguientes:

a. El Value for Money.

El value for money (VfM) es el principio que orienta la decisión de acudir a una colaboración público-privada (CPP) frente a la ejecución y gestión puramente pública: no se trata de elegir la opción más barata, sino la que ofrece la mejor combinación de coste, calidad, plazo y riesgo transferido a lo largo de todo el ciclo de vida del activo. En el caso de la vivienda pública, esto implica valorar si un operador privado, a cambio de asumir riesgos de construcción, disponibilidad y mantenimiento a largo plazo, puede entregar un parque de viviendas asequibles con mejor eficiencia constructiva, menores sobrecostes y mayor calidad de mantenimiento que una promoción y gestión íntegramente pública, sin que ello suponga trasladar un coste excesivo al erario o al inquilino final. La metodología más extendida para determinarlo es el Comparador del Sector Público (Public Sector Comparator, PSC), que estima el coste que tendría el proyecto si lo ejecutara y explotara la Administración por vía convencional (incluyendo un «risk-adjusted cost» que capitaliza los riesgos que en la CPP se transfieren al privado) y lo contrasta con el coste actualizado neto de la oferta de CPP (el shadow bid o la oferta real). A esto se suman otras herramientas complementarias: el análisis coste-beneficio y coste-eficacia para proyectos con fuerte componente social como la vivienda protegida; las matrices de asignación de riesgos, que documentan qué riesgos (construcción, demanda, disponibilidad, obsolescencia) se transfieren y a qué precio; y, cada vez más, metodologías de evaluación multicriterio que ponderan junto al factor económico variables como la calidad habitacional, la eficiencia energética o el impacto social, especialmente relevantes cuando el objetivo del proyecto no es solo financiero sino de política de vivienda.

b) Los riesgos postergados: la vida útil del activo dentro de un contrato a muy largo plazo.

Alargar el plazo concesional resuelve un problema conocido -facilitar la entrada de capital paciente, es decir, inversores dispuestos a recuperar su inversión en horizontes largos a cambio de menor riesgo- pero genera otro que con frecuencia se olvida en los Pliegos: ¿quién soporta el coste cuando, transcurridos treinta o cuarenta años de un contrato de setenta u ochenta, el edificio requiera una rehabilitación energética profunda o una reforma estructural? En infraestructuras maduras (autopistas, redes de agua, aeropuertos) este riesgo se anticipa y se reparte contractualmente mediante dos mecanismos habituales y complementarios:
• Cláusulas de reinversión programada: obligaciones de inversión periódica fijadas desde el pliego, con calendario y umbrales predefinidos.
• Lifecycle costing (coste del ciclo de vida): el cálculo económico del contrato incorpora, desde el origen, no solo la construcción y explotación, sino también las grandes intervenciones de mantenimiento previstas a lo largo de toda la vida útil del activo.
En el caso de la vivienda social, este punto rara vez se incorpora, como hemos dicho, en los contratos ni en el debate previo. Esta ausencia es relevante porque es precisamente el tipo de cláusula que, si no se pacta al inicio, no desaparece: se traslada al futuro y termina resolviéndose mediante renegociación forzosa años después, el escenario históricamente más desfavorable para la Administración, que negocia entonces desde una posición débil (activo ya deteriorado, concesionario con capacidad de presión, plazos urgentes).

c) Riesgo político.

Hay además un riesgo que el sector de infraestructuras conoce bien: la fragilidad política de los compromisos muy largos. España ha vivido ya episodios de renegociación, rescate o cuestionamiento público de concesiones de infraestructura de veinticinco o treinta años cuando cambiaba el color del gobierno responsable. Comprometer suelo público bajo un régimen concesional de setenta u ochenta años multiplica esa exposición: son entre tres y cuatro ciclos electorales completos, y cualquier futura mayoría política que considere que las condiciones pactadas fueron excesivamente generosas con el operador privado las pondrá en cuestión. Es un riesgo reputacional y de estabilidad regulatoria que debería formar parte del análisis de bancabilidad.

d) El precio real.

Un problema relevante que puede darse en la práctica es que el precio anunciado de una vivienda protegida -la cifra que aparece en la convocatoria o en el sorteo- no siempre coincide con el coste real que termina asumiendo el inquilino. A ese precio hay que sumarle, en muchos casos, la plaza de garaje, el trastero, la cuota de comunidad y, eventualmente, el IBI, partidas que a menudo no se comunican con la misma claridad ni se integran en la cifra de referencia. El resultado es una brecha entre lo que el adjudicatario cree que va a pagar y lo que efectivamente paga, y esa brecha puede llegar a provocar la renuncia a viviendas ya adjudicadas, precisamente porque el coste total resulta inasumible para el perfil de renta al que se dirigía la vivienda. Se trata, en definitiva, de un problema de diseño del producto: no está mal planteada la vivienda protegida como instrumento, sino que faltan garantías en cómo se calculan y comunican sus costes accesorios. Y por eso mismo es un problema corregible por vía de los pliegos -—regulando de forma más estricta la información y el tope de esos costes anejos-.

e) La transmisión del riesgo operacional.

Un problema relevante, en este tipo de proyectos, es el de la transmisión efectiva del riesgo operacional. El test de Eurostat bajo SEC 2010 exige que el socio privado asuma el riesgo de construcción y, además, al menos uno de los dos riesgos operacionales: disponibilidad o demanda. Si se concluye que en los vehículos de vivienda social no hay transferencia efectiva de riesgo operacional, el activo y toda su financiación asociada pasarían a computar como deuda y déficit público, con independencia de cómo esté estructurado jurídicamente el contrato. Y hay razones que exigen estudiar en profundidad esta cuestión:
• La renta está tasada por ley, lo que limita drásticamente la capacidad del operador de gestionar el riesgo de demanda mediante precio.
• La demanda social está prácticamente garantizada: con umbrales de acceso de hasta 5-6 veces el IPREM, el universo de potenciales arrendatarios es tan amplio que el riesgo de vacancia estructural es bajo, salvo fallos de localización o diseño del producto.
• La DA 57ª LCSP exime a los pliegos de detallar el reparto de riesgos del artículo. 250, lo que dificulta demostrar que el operador soporta un riesgo económico real y no solo nominal.
Esto no es un defecto exclusivamente español: es el riesgo que EPEC lleva años señalando de forma genérica en vivienda social: contratos que parecen transferir riesgo sobre el papel pero que, por la propia naturaleza social del activo, no lo hacen en la práctica. No hay una solución única para tratar el problema; se trata de introducir mecanismos que generen riesgo operacional real para el operador dentro de los límites que impone la función social de la vivienda. Las vías más relevantes, a mi juicio:
1. Riesgo de impago y morosidad a cargo del operador. Trasladar al concesionario, sin garantía pública de cobertura, el riesgo de impago de rentas por parte de los arrendatarios (dentro de límites razonables, para no desincentivar la participación privada) es un mecanismo clásico de riesgo de demanda que sí es auditable.
2. Ligar una parte del pago a indicadores de desempeño real, no solo a disponibilidad. Aquí es donde entra el concepto de availability payment bien diseñado: en lugar de un pago fijo por tener la vivienda construida y disponible, condicionar parte de la retribución a métricas de mantenimiento, estado de conservación, tiempos de respuesta ante incidencias o cumplimiento de estándares energéticos a lo largo de la vida del contrato. Esto introduce un riesgo operativo real relacionado con el desempeño del gestor, no con la mera existencia del activo.
3. Riesgo de construcción. El componente más fácil de blindar es el riesgo de construcción: sobrecostes, retrasos, defectos de ejecución deben recaer íntegramente sobre el operador, sin cláusulas de reequilibrio automático. Esto es condición necesaria pero, como recuerda la Guía EPEC-Eurostat, aunque no suficiente por sí solo.
4. Documentar explícitamente el reparto de riesgos en el pliego, pese a la exención de la DA 57ª. Aunque la norma ya no lo exija, nada impide que el ente concedente lo incluya voluntariamente. Es, de hecho, la recomendación más eficaz: un pliego que detalla matriz de riesgos, umbrales de rentabilidad y mecanismos de reparto es el documento que después convierte una discusión abstracta sobre «transferencia efectiva» en una prueba concreta ante Eurostat o la IGAE.
5. Limitar las garantías públicas implícitas. Cualquier mecanismo de compensación por desviaciones de demanda o cláusula de reequilibrio erosiona la transferencia de riesgo. Cuanto más se parezca el contrato, en la práctica, a un pago garantizado independientemente del desempeño, más fácil es reclasificarlo.
En cualquier caso, hay un límite que el rediseño contractual no eliminará del todo: cuanto más se traslada riesgo real al operador privado, más se erosiona la asequibilidad que justifica la intervención pública en primer lugar -porque un operador que asume riesgo de demanda o de impago genuino normalmente lo hace exigiendo una prima de rentabilidad más alta, que se traduce en mayor coste financiero del proyecto o en menor margen para mantener rentas bajas-. Es, en el fondo, la misma disyuntiva que las CPP de infraestructura llevan enfrentando desde los años noventa: transferencia de riesgo y asequibilidad tiran en direcciones opuestas, y el diseño contractual solo puede repartir esa tensión, no eliminarla. No existe, en definitiva, una fórmula que garantice simultáneamente máxima asequibilidad social y clasificación fuera de balance sin fricciones; hay que elegir cuánto de cada cosa se sacrifica.

f) Revisar el diseño de las sociedades de economía mixta.

En el diseño de sociedades de economía mixta como vehículos de colaboración público-privada institucional, conviene distinguir dos análisis contables que a menudo se confunden: por un lado está el test clásico de transferencia de riesgo de construcción y operación, que determina si el privado asume los sobrecostes de obra y el riesgo de demanda o disponibilidad; y por otro, el test de control económico efectivo, propio de las entidades instrumentales, que pregunta si los ingresos por ventas de la sociedad cubren al menos el 50% de sus costes de producción, condición que la clasifica como «productor de mercado» y permite mantenerla fuera del perímetro de consolidación pública. La clave es que superar el primer test no garantiza superar el segundo: una sociedad puede tener el riesgo operacional perfectamente transferido al socio privado y, aun así, fallar el test de suficiencia de ingresos si las tarifas o rentas están reguladas muy por debajo de precio de mercado, en cuyo caso consolidará como Administración Pública a efectos de contabilidad nacional pese a parecer, desde el punto de vista contractual, un CPP correctamente estructurado. Por eso, antes de validar el diseño del vehículo, hay que testar ambas cuestiones por separado y no dar por resuelto el segundo problema solo porque el primero esté bien resuelto.

5.- Lo que Europa enseña.

Las experiencias europeas en vivienda social muestran que la retribución del operador puede estructurarse de forma diferente a un modelo basado principalmente en una rentabilidad objetivo del capital y en la evolución de la demanda. El régimen austríaco de vivienda de utilidad pública constituye una referencia especialmente relevante, al vincular la contraprestación por el uso de las viviendas a los costes necesarios para su construcción, financiación, explotación y mantenimiento, dentro de un marco jurídico específico de limitación de beneficios y afectación del patrimonio a fines de vivienda de utilidad pública. La principal enseñanza trasladable a una CPP española no consiste, por tanto, en reproducir directamente el régimen austríaco, sino en adoptar su lógica económica: la remuneración del operador debe estar vinculada al coste eficiente de prestación del servicio y no a la obtención de una rentabilidad asociada a la evolución del mercado inmobiliario. Esta lógica permite separar tres elementos que en una estructura concesional tradicional pueden aparecer integrados: (i) los costes eficientes de construcción y explotación; (ii) la remuneración del capital privado; y (iii) el riesgo operacional asumido por el concesionario. El objetivo sería que el concesionario obtenga una remuneración suficiente y previsible por el capital reconocido y por la gestión eficiente del activo, pero que los excedentes derivados de una reducción de costes o de una mayor eficiencia no se conviertan automáticamente en una rentabilidad adicional desvinculada del objetivo de asequibilidad de la vivienda. El régimen austríaco no constituye simplemente un sistema de fijación de rentas, sino un marco jurídico específico aplicable a las entidades de vivienda de utilidad pública. El Wohnungsgemeinnützigkeitsgesetz (WGG) establece que estas entidades deben orientar su actividad a fines de interés general y mantener vinculado su patrimonio a la provisión sostenible de vivienda. En materia de contraprestación, el WGG establece un principio de cobertura de costes: el importe exigido por la utilización de la vivienda debe situarse en el nivel necesario para cubrir los costes de explotación y gestión, así como las reservas que correspondan conforme a las reglas de gestión económica aplicables. La remuneración del capital se encuentra asimismo sometida a límites y reglas específicas de distribución de beneficios. Por ello, para efectos de la CPP española, resulta más adecuado hablar de remuneración limitada del capital y afectación de excedentes que trasladar mecánicamente un porcentaje concreto como si se tratara de una regla universal del modelo austríaco. La adaptación española debería conservar esta lógica, pero sustituir el régimen institucional austríaco por mecanismos contractuales compatibles con la LCSP. La principal diferencia jurídica respecto del modelo austríaco es que una concesión española debe incorporar una transferencia efectiva del riesgo operacional. El artículo 14 de la LCSP exige que el concesionario quede expuesto a las incertidumbres del mercado y que, en condiciones normales de funcionamiento, no tenga garantizada la recuperación de las inversiones y de los costes de explotación. El riesgo puede estar vinculado a la demanda, al suministro o a ambos, siempre que la exposición económica sea real y no meramente nominal. Por ello, la propuesta no debería plantearse como una sustitución del riesgo de demanda por un supuesto «riesgo de eficiencia». Resulta más preciso diseñar una estructura de riesgo operacional compatible con una remuneración basada en costes eficientes, en la que el concesionario mantenga exposición a determinados riesgos de construcción, disponibilidad, explotación y eficiencia. Los pliegos pueden establecer indicadores de calidad y mecanismos de bonus/malus asociados al nivel de prestación. No obstante, estos mecanismos no pueden utilizarse para eliminar o reducir hasta hacerlo meramente nominal el riesgo operacional exigido por la LCSP. La estructura económica podría articularse alrededor de un Coste Eficiente Reconocido (CER), definido contractualmente como la suma de los costes elegibles y eficientes asociados a la concesión. El CER debería comprender, según proceda:
• Inversión elegible;
• costes financieros elegibles;
• costes de explotación y mantenimiento eficientes;
• reposiciones y renovaciones previstas;
• reservas necesarias para garantizar la conservación del activo.
El pliego debería definir de forma previa los criterios de elegibilidad, eficiencia, auditoría y actualización de cada componente. Sobre el capital propio reconocido podría establecerse una remuneración máxima contractual, expresada como porcentaje anual sobre el saldo de capital reconocido. Este porcentaje constituiría un techo de remuneración y no una TIR objetivo del proyecto. La TIR resultante sería, por tanto, una consecuencia del conjunto de flujos contractuales y de la evolución efectiva de costes, ingresos y riesgos, y no una variable que deba mantenerse necesariamente mediante mecanismos generales de reequilibrio. La regularización debería concebirse como un mecanismo contractual de comprobación y actualización de los costes elegibles, claramente diferenciado del restablecimiento del equilibrio económico de la concesión. Al finalizar un período inicial -por ejemplo, los primeros tres a cinco años de explotación- podría realizarse una auditoría independiente del coste efectivo de la concesión. El resultado se compararía con el coste de referencia establecido en el contrato, distinguiendo entre:
1. desviaciones imputables al concesionario;
2. desviaciones no imputables al concesionario y expresamente asignadas a la Administración o al mecanismo de riesgo compartido;
3. ahorros derivados de una mayor eficiencia;
4. variaciones que correspondan al riesgo operacional ordinario del concesionario.
Los ahorros no deberían traducirse automáticamente en una mayor remuneración del capital. El pliego podría establecer su aplicación prioritaria a la reducción de las contraprestaciones futuras, a la mejora del activo, a la amortización de deuda o a reservas destinadas a garantizar la sostenibilidad de la concesión. Del mismo modo, los sobrecostes no deberían quedar automáticamente cubiertos por la Administración. Solo serían reconocibles aquellos que correspondan a riesgos que el Es relevante destacar que, en este modelo, la regularización de costes es un mecanismo de ejecución y liquidación económica previsto en el propio contrato; el restablecimiento del equilibrio económico responde, en cambio, al régimen legal aplicable a las concesiones. Por ello, la cuenta de regularización no debería presentarse como un mecanismo alternativo al reequilibrio, sino como un instrumento contractual previo y complementario, siempre que su funcionamiento sea compatible con la asignación de riesgos establecida en el contrato. El contrato debería determinar expresamente qué desviaciones quedan absorbidas por el riesgo operacional del concesionario y cuáles pueden activar los mecanismos legales o contractuales de compensación. De este modo se evita convertir cualquier desviación respecto de las previsiones iniciales en una renegociación de la economía de la concesión. La principal aportación de las experiencias europeas no es un porcentaje concreto de remuneración, sino un cambio en la estructuración económica del contrato: la vivienda social puede diseñarse sobre una base de costes eficientes, remuneración limitada del capital y afectación de los excedentes, sin renunciar a la participación del capital privado. La adaptación a la CPP española exige, no obstante, respetar una condición esencial: la existencia de un riesgo operacional real en los términos de la LCSP. Por ello, el modelo debería construirse mediante una asignación explícita de riesgos, una definición contractual del coste eficiente reconocido, una remuneración máxima del capital propio, mecanismos de bonus/malus por eficiencia y calidad y una cuenta de regularización diferenciada del régimen de equilibrio económico de la concesión. El objetivo no sería garantizar una TIR determinada, sino garantizar la viabilidad económica de la concesión dentro de unos límites de coste y remuneración compatibles con la finalidad de vivienda social.

6.- Tendencias futuras

Cabe esperar una progresiva estandarización de pliegos y modelos contractuales a medida que las comunidades autónomas absorban el nuevo marco estatal, reduciendo la incertidumbre jurídica que hoy por hoy constituye el principal freno a la inversión. Es previsible también una mayor presencia de inversores institucionales atraídos por el alargamiento de los plazos concesionales, en línea con lo ya ocurrido en infraestructuras maduras. Pero el desarrollo que de verdad marcará el éxito o el fracaso del modelo será contable: tarde o temprano Eurostat tendrán que pronunciarse formalmente sobre la clasificación sectorial de estos vehículos, y ese pronunciamiento -favorable o no-condicionará el diseño de todas las operaciones que vengan después. El futuro Affordable Housing Act europeo, previsto para finales de 2026, probablemente empuje además hacia una armonización de criterios de asequibilidad real, no solo nominal, en toda la Unión, lo que podría obligar a España a revisar sus propios umbrales de renta antes de que termine la década.

7. Conclusiones

Para las Administraciones que dispongan de suelo público, el principal reto de una CPP de vivienda no es tanto elegir el instrumento jurídico como definir con precisión su contenido económico y operativo antes de licitar. Un Public Sector Comparator, una matriz de riesgos y un modelo financiero de ciclo de vida deberían permitir determinar qué costes son elegibles, qué riesgos asume cada parte, cómo se remunerará el capital, cómo se financiarán las reposiciones y rehabilitaciones y qué ocurrirá con los ahorros y sobrecostes. En una concesión de 70 u 80 años, lo que el pliego deja indefinido no desaparece: se convierte en prima de riesgo, incertidumbre para la financiación o futura renegociación. Para los operadores privados y las entidades financieras, la duración del contrato solo resulta atractiva si existe previsibilidad sobre la economía de todo su ciclo de vida. El duration matching puede facilitar la financiación de activos residenciales de larga duración, pero requiere reglas claras desde el origen sobre mantenimiento, reinversiones, actualización de costes, grandes rehabilitaciones y remuneración del capital. La bancabilidad no depende únicamente de que la Administración garantice unos ingresos suficientes, sino de que el contrato permita anticipar razonablemente cómo evolucionará la economía de la concesión durante varias décadas. En este punto, el modelo austríaco ofrece una alternativa que merece ser estudiada para la CPP española. Su interés no reside en trasladar directamente su régimen jurídico (cuestión que creo sería difícil), sino en su lógica económica: partir del coste eficiente de proporcionar y mantener la vivienda, limitar la remuneración del capital y regular el destino de los excedentes, en lugar de construir todo el modelo alrededor de una TIR objetivo. Una posible adaptación española podría definir contractualmente un coste eficiente reconocido, una remuneración máxima del capital privado y mecanismos de reparto o afectación de los ahorros, manteniendo al mismo tiempo un riesgo operacional real para el concesionario conforme a la LCSP. En definitiva, el reto de la CPP en vivienda pública no es únicamente conseguir financiación privada, sino diseñar una arquitectura contractual que haga compatibles bancabilidad, sostenibilidad financiera para la Administración y asequibilidad para el usuario. La cuestión no es cuánto cuesta construir la vivienda ni qué rentabilidad exige inicialmente el inversor, sino qué reglas permiten producirla, financiarla, gestionarla y conservarla durante toda su vida útil sin trasladar al futuro las decisiones que deberían quedar resueltas en el pliego.