El 22 de abril de 2025, el Gobierno presentó el Plan Industrial y Tecnológico para la Seguridad y la Defensa (PITSD) y anunció que España destinaría ese mismo año el 2% del PIB a seguridad y defensa: 33.920 millones de euros, financiados en parte mediante más de quince acuerdos de transferencia de crédito, habida cuenta que los Presupuestos Generales del Estado siguen prorrogados desde 2023. Para 2026, el compromiso es superar los 34.000 millones de euros. Un esfuerzo financiero extraordinario por cualquier parámetro histórico español.
La norma que regula cómo se gasta una parte sustancial de ese dinero -la Ley 24/2011, de 1 de agosto, de contratos del sector público en los ámbitos de la defensa y de la seguridad (LCSPDS)- no ha sufrido ninguna modificación sustantiva desde su aprobación. Las únicas alteraciones registradas han sido actualizaciones técnicas de umbrales: la Orden HFP/1352/2023 y la Orden HAC/1517/2025.
España no ha abordado todavía la modificación de la LCSPDS, lo cual es hasta cierto punto entendible, teniendo en cuenta tanto el avanzado estado de tramitación de la reforma de la Directiva 2009/81. También es relevante la aprobación de Reglamento (UE) 2025/1106 del Consejo, de 27 de mayo de 2025, por el que se crea el instrumento “Acción por la Seguridad de Europa (SAFE) mediante el Refuerzo de la Industria Europea de Defensa” y el Reglamento (UE) 2025/2643 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2025, por el que se establece el Programa para la Industria de Defensa Europea y un marco de medidas para garantizar la disponibilidad y el suministro oportunos de productos de defensa (“Reglamento EDIP”) que implantan dos instrumentos diseñados no solo para ofrecer respaldo financiero para el desarrollo de la inversión en defensa de los países miembros, sino que pretenden modificar el entorno legal en el que estos toman sus decisiones sobre la adquisición de sistemas de defensa. Estas normas anticipan la necesidad de un giro copernicano en la regulación de la contratación de defensa en España, que a mi juicio debe ir más allá de una adecuación de la LCSPDS a las eventuales modificaciones que incorpore la modificación de la Directiva.
Una norma diseñada para otro entorno
La Ley 24/2011 transpuso la Directiva 2009/81/CE del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la adjudicación de contratos en los sectores de la defensa y la seguridad. Su característica estructural más relevante es la supletoriedad de la LCSP, hasta el punto de que, con la excepción de escuetas previsiones en materia de seguridad de la información (artículo 21) y seguridad en el suministro (artículo 22) la LCSPDS reproduce con bastante fidelidad la normativa general de contratos del sector público, con la única especialidad relevante de considerar dentro de los procedimientos ordinarios de adjudicación de los contratos el procedimiento negociado con publicidad (artículo 24.1). Esta última previsión, y la exclusión prevista por el artículo 346 del TFUE ofrecen un importante nivel (creo que no siempre conveniente) de flexibilidad en la contratación pública de defensa, aunque en la actualidad desfasada para un entorno sumamente dinámico.
Por otro lado, la organización que aplica la norma ha mutado considerablemente. El RD 896/2024, de 10 de septiembre, creó la Dirección General de Estrategia e Innovación de la Industria de Defensa (DIGEID) bajo la Secretaría de Estado de Defensa, transfiriéndole funciones de planificación que antes residían en la DGAM. El RD 150/2026, de 25 de febrero, crea la Subdirección General de Gestión Económica de Programas, dentro de la DGAM, para absorber la carga de gestión de los 79 Programas Especiales de Modernización del PITSD y la cooperación internacional (señaladamente, la derivada de los instrumentos europeos antes referidos).
Cinco disfunciones cada vez más evidentes
Que la LCSPDS ha envejecido mal no es discutible. Concebida, como la Directiva que traspone al ordenamiento español, en un entorno geopolítico sustancialmente diferente del actual, se enfrenta (quizás sería más adecuado señalar que es nuestro modelo de adquisición de capacidades militares en general el que lo hace) con disfunciones potencialmente graves para la operatividad de nuestras Fuerzas Armadas. A mi modo de ver las principales son las siguientes:
La ausencia de programación plurianual con respaldo legislativo es quizás la más relevante. Financiar el PITSD mediante modificaciones de crédito no es una solución: es la evidencia de que el sistema carece del instrumento adecuado. El contraste con la Loi de Programmation Militaire francesa (Ley 2023-703, con horizonte temporal 2024-2030, revisión bienal y una previsión de inversión de 413.300 millones de euros) resulta ilustrativo: Francia actualizará en 2026 no solo su marco financiero -con inversiones adicionales en munición, drones, defensa anti-drones y capacidades espaciales- sino también su modelo de defensa -con la implantación del servicio militar, activación de reservistas y modelos de control de costes- sin renegociar la ley entera porque dispone de un instrumento legislativo que permite aunar planificación estratégica con flexibilidad en un entorno, como el actual, muy dinámico. España carece de un instrumento similar, lo que obliga a “parcheos” que, además, no someten al Congreso, como sería deseable, las modificaciones en el planteamiento estratégico de la defensa.
La escasa regulación de los contratos de I+D+i y de prototipado genera una paradoja difícil de sostener. España tiene una fuerte presencia como coordinador europeo en proyectos del Fondo Europeo de Defensa. Sin embargo, no existe en la LCSPDS un régimen contractual doméstico adaptado para convertir ese liderazgo en investigación y desarrollo en capacidad operativa nacional con plena seguridad jurídica. La asociación para la innovación sólo se contempla en la LCSP y como procedimiento excepcional, cuando debería ser ordinario en el ámbito de la defensa.
Los vacíos en adquisición ágil son quizás los más relevantes, cuando la experiencia de los últimos conflictos (especialmente la guerra de Ucrania) muestra que el ciclo de vida de una tecnología en el campo de batalla se ha reducido sustancialmente. Los modelos de contratación ágil y la incorporación de soluciones comerciales a la defensa está generalizándose en los países de nuestro entorno. En el ejercicio fiscal 2024, la Other Transaction Authority (OTA) del Departamento de Defensa norteamericano canalizó 18.360 millones de dólares en contratación de defensa con el 93% de participación de contratistas no tradicionales. También ha empezado a utilizar el programa Commercial Solutions Openings de forma intensiva para la adquisición de tecnologías comerciales con aplicación a la defensa en el ámbito de la IA, ciberseguridad, biotecnología y espacio. La Executive Order 14265, firmada el 9 de abril de 2025, las estableció como vía preferente para la adquisición de tecnologías emergentes. El equivalente funcional en la LCSPDS no existe: el procedimiento negociado sin publicidad opera como válvula de urgencia, pero no como un mecanismo estructural de adquisición ágil con participación de nuevos operadores del ecosistema tecnológico (sobre todo, de start ups no enfocadas al mercado de la defensa).
El débil tratamiento de la ciberseguridad como requisito contractual se ha convertido en una vulnerabilidad operativa relevante. España acumula más de un año de retraso en la transposición de la Directiva NIS2 (el anteproyecto de Ley de Coordinación y Gobernanza de la Ciberseguridad aprobado en enero de 2025 sigue en tramitación parlamentaria). La LCSPDS no contiene ninguna exigencia de certificación de ciberseguridad en la cadena de suministro de defensa (tan sólo, como hemos visto antes, una referencia genérica en el artículo 21, que deja sustancialmente en manos del órgano de contratación determinar las medidas en este ámbito). En el sistema norteamericano, por ejemplo, el CMMC 2.0 (Cybersecurity Maturity Model Certification -publicado el 10 de noviembre de 2025— convierte esa certificación en condición de acceso al mercado de defensa para 337.968 contratistas y subcontratistas del DoD.
La limitada interoperabilidad con los mecanismos multinacionales de adquisición es tal vez el síntoma más revelador del desajuste entre el peso financiero de España en defensa y su capacidad para aprovecharlo. España tuvo una participación limitada en las acciones financiadas en el marco de EDIRPA -predecesor del actual EDIP-, que movilizaron volúmenes significativos de contratación conjunta, con estimaciones de apalancamiento elevadas (de varias decenas de euros contratados por cada euro de financiación europea, según fuentes de la Comisión). Esta limitada implicación no se explica por una falta de base industrial competitiva, sino, entre otros factores, por la ausencia de habilitaciones jurídicas específicas para la contratación conjunta urgente en el ordenamiento español y por limitaciones administrativas para garantizar retornos industriales en este tipo de instrumentos.
Dos incompatibilidades nuevas con el derecho europeo vigente
Junto a las disfunciones conocidas, la actividad normativa europea de 2025 ha generado dos incompatibilidades directas con la LCSPSD que apenas han entrado en el debate español.
El Reglamento (UE) 2025/1106 (SAFE), adoptado por el Consejo el 27 de mayo de 2025 con base en el artículo 122 TFUE, pone a disposición de los Estados miembros 150.000 millones de euros en préstamos a largo plazo —con vencimiento máximo de 45 años y posibilidad de incluir un período de carencia de hasta diez años—, financiados mediante bonos de la UE con calificación AAA. España fue incluida en la primera ola de aprobación el 15 de enero de 2026, con primeros desembolsos previstos para marzo de 2026. El acceso a esos fondos exige, como norma general, la contratación conjunta con al menos otro Estado miembro y acreditar que el 65% del coste de los componentes adquiridos es de origen UE, EEE o Ucrania. La LCSPDS no contiene ninguna habilitación para la contratación conjunta con ese alcance ni ningún mecanismo de verificación del origen de los componentes. El Real Decreto 66/2026, de 4 de febrero, por el que se regulan las adquisiciones en común y proyectos colaborativos en el marco de las iniciativas europeas de defensa sólo incluye una habilitación normativa al Ministerio de Defensa (cuya articulación práctica, lógicamente, no se contempla) y una, hay que decir, notablemente evanescente regulación de los aspectos financieros. Recientemente (en abril) el Consejo de Ministro aprobó un acuerdo marco para la adquisición de VAMTAC con una adenda que contempla la participación de Portugal, aunque no se ajusta plenamente al modelo de contratación conjunta que pretende el Reglamento SAFE.
El problema de fondo
El esfuerzo financiero del PITSD -necesario e históricamente significativo- es condición necesaria pero no suficiente. La LCSPDS no es simplemente una norma envejecida que necesita una puesta al día técnica: actualmente es un obstáculo jurídico que impide al sistema español de adquisición de defensa absorber eficientemente los instrumentos europeos vigentes, participar en los marcos multinacionales con plena seguridad jurídica y adaptarse a la velocidad tecnológica que el entorno estratégico actual exige.
Sin la reforma normativa que acompañe al esfuerzo financiero, el riesgo no es solo de ineficiencia en el gasto. Es de exclusión progresiva de los mecanismos cooperativos europeos que determinarán, en los próximos diez años, qué países disponen de autonomía real en sus capacidades de defensa y cuáles dependen de las decisiones de otros.
La propuesta de revisión integral de la Directiva 2009/81/CE, que está previsto que sea aprobada en el tercer trimestre de 2026, hace ciertamente aconsejable esperar a que esto ocurra. Aunque debería ser una prioridad (una política de Estado, hace tanto olvidadas por nuestros representantes) repensar, con ocasión de la modificación de la LCSPDS (mejor, de la aprobación de una nueva ley), el sistema de adquisición de capacidades de defensa español.